黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）緊緊圍繞推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，部署了進(jìn)一步全面深化改革的系列舉措。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，以深化經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以完善制度設(shè)計(jì)為抓手推動(dòng)全體人民共同富裕。無(wú)論是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還是推動(dòng)共同富裕，都離不開(kāi)深化財(cái)稅體制改革以提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障。《決定》正是按照這一要求，單列第17條系統(tǒng)說(shuō)明深化財(cái)稅體制改革的具體要求，同時(shí)在部署其他領(lǐng)域的改革任務(wù)時(shí)提出了諸多財(cái)稅支持政策或財(cái)稅改革要求。這鮮明體現(xiàn)了財(cái)稅體制是高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。
本文著眼于推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化這一改革的根本目標(biāo)，從構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)稅體制、完善推動(dòng)共同富裕的財(cái)稅體制機(jī)制、提升財(cái)政治理效能三個(gè)維度，深入分析《決定》提出的財(cái)稅體制改革舉措的重要意義。其中，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展與推動(dòng)共同富裕，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重中之重，需要通過(guò)深化財(cái)稅體制改革為之提供動(dòng)力機(jī)制和制度保障；提升財(cái)政治理效能，是通過(guò)深化財(cái)稅體制改革推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義（韓文秀，2024），也是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮好財(cái)政職能的必然要求。
一、 構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)稅體制
《決定》注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用，15個(gè)部分中有6個(gè)部分直接涉及經(jīng)濟(jì)體制改革，主要任務(wù)是完善有利于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制。財(cái)稅體制是高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是影響資源配置的重要基礎(chǔ)制度，因而深化財(cái)稅體制改革是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要（韓文秀，2024）。
（一）財(cái)稅體制為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障
人類(lèi)社會(huì)的現(xiàn)代化是一個(gè)持續(xù)不斷的社會(huì)變革過(guò)程，經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的最主要標(biāo)志（馬敏，2016）。因而，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，沒(méi)有高質(zhì)量發(fā)展，就談不上社會(huì)主義現(xiàn)代化。
目前，中國(guó)已進(jìn)入中高收入國(guó)家行列，正向高收入國(guó)家穩(wěn)步邁進(jìn)。黨的十九大明確提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，堅(jiān)定不移地推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
高質(zhì)量發(fā)展以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從需求側(cè)看，與依靠投資驅(qū)動(dòng)、外需拉動(dòng)的傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式相比，高質(zhì)量發(fā)展更加依靠消費(fèi)驅(qū)動(dòng)和內(nèi)需拉動(dòng)。這要求財(cái)稅政策在促進(jìn)國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)方面發(fā)揮重要作用。從供給側(cè)看，與依靠低成本勞動(dòng)、環(huán)境要素投入和固定資本形成的傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式相比，高質(zhì)量發(fā)展更加依賴(lài)基于創(chuàng)新的全要素生產(chǎn)率提高和人與自然和諧的綠色發(fā)展方式。同樣地，財(cái)稅政策應(yīng)在促進(jìn)科技創(chuàng)新、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力和實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮重要作用。從財(cái)力保障來(lái)看，與很大程度上依賴(lài)土地財(cái)政等不可持續(xù)的原有融資方式相比，高質(zhì)量發(fā)展更加依靠以稅收為主的規(guī)范的政府收入體系來(lái)為現(xiàn)代化進(jìn)程融資。從發(fā)展成果來(lái)看，與更加注重物質(zhì)財(cái)富積累的傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式相比，高質(zhì)量發(fā)展更加注重精神財(cái)富積累和人的全面發(fā)展。
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。作為進(jìn)一步全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，深化財(cái)稅體制改革的首要目標(biāo)即是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，加快完善有利于高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅體制機(jī)制，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動(dòng)力，提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。
（二）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展需要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展已取得很大進(jìn)展，但也面臨不同程度的內(nèi)外部挑戰(zhàn)。例如，經(jīng)濟(jì)面臨較大的下行壓力，發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出；新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正深刻重塑全球經(jīng)濟(jì)格局，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境日益激烈，不確定性因素顯著增多。這一系列變化既為我國(guó)的發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇，也帶來(lái)了新挑戰(zhàn)，對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出了新要求。
1. 科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的卡點(diǎn)瓶頸
實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，科技創(chuàng)新是核心驅(qū)動(dòng)力，但我國(guó)當(dāng)前正面臨創(chuàng)新能力與高質(zhì)量發(fā)展要求不匹配的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)體系雖規(guī)模龐大，卻存在不強(qiáng)、不精的問(wèn)題，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的狀況尚未得到根本性改變，頂尖科技人才仍然稀缺。這背后深層次的原因在于我國(guó)基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新能力薄弱、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)體系與科技創(chuàng)新融合不緊密、高水平科技人才培養(yǎng)和集聚機(jī)制滯后等。特別是在以大數(shù)據(jù)和大模型為支撐的人工智能迅速發(fā)展的背景下，上述問(wèn)題不僅使我國(guó)自主科技創(chuàng)新能力的進(jìn)一步提升面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，還制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型。
2. 發(fā)展不平衡不充分是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問(wèn)題
發(fā)展不平衡問(wèn)題既體現(xiàn)在不同領(lǐng)域之間發(fā)展失衡（如城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展），也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)（如消費(fèi)和投資失衡、內(nèi)需和外需失衡）；發(fā)展不充分問(wèn)題既體現(xiàn)為數(shù)量層面的重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在短板和弱項(xiàng)，也體現(xiàn)為質(zhì)量層面的發(fā)展質(zhì)量和效益不高、全面性不足、包容性欠缺（李海艦、杜爽，2022）。其中，國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求疲弱成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的最大約束。追根溯源，消費(fèi)需求約束源于新中國(guó)成立初期為國(guó)家工業(yè)化融資而建立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式對(duì)居民消費(fèi)形成壓縮。依據(jù)傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略而形成的資源配置機(jī)制、利益分配機(jī)制以及公共服務(wù)供給機(jī)制等，具有不利于平衡發(fā)展和充分發(fā)展的特征，又反過(guò)來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化了發(fā)展的不平衡不充分，且現(xiàn)有的體制機(jī)制缺乏相應(yīng)的調(diào)節(jié)能力。
3. 復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的外部壓力
當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整，同時(shí)，世紀(jì)疫情影響深遠(yuǎn)，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護(hù)主義明顯上升，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，局部沖突和動(dòng)蕩頻發(fā)，全球性問(wèn)題加劇，這對(duì)國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)局面發(fā)生深刻變化，各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義措施增加，全球經(jīng)濟(jì)治理體系和規(guī)則經(jīng)歷重大調(diào)整，不僅對(duì)多邊貿(mào)易體系構(gòu)成沖擊，也阻礙了全球化發(fā)展。
（三）健全符合高質(zhì)量發(fā)展要求的財(cái)稅體制
為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，《決定》從構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、健全推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制、構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制、健全宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)治理體系、完善高水平對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制等各個(gè)方面做出了重要的戰(zhàn)略部署，并對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出了要求。落實(shí)這些改革要求，對(duì)于促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。
1. 聚焦構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革
堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方向是我們過(guò)去取得經(jīng)濟(jì)成就的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革應(yīng)聚焦構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制來(lái)進(jìn)行。一是財(cái)稅體制改革應(yīng)服務(wù)于建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，確保市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。按照正確處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的要求，《決定》要求“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”，即要求積極清理和廢除那些與構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)相沖突的財(cái)稅制度規(guī)定，為市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好環(huán)境。政府應(yīng)聚焦于外部性強(qiáng)或市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行資源配置，《決定》要求“建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性重大項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，健全政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資體制機(jī)制”。二是財(cái)稅體制改革應(yīng)服務(wù)于推動(dòng)要素自由流動(dòng)。《決定》在完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，健全全國(guó)統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺(tái)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面都提出了明確的改革要求，為勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)提供堅(jiān)實(shí)保障。
2. 堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，為高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能
高質(zhì)量發(fā)展要求推動(dòng)消費(fèi)驅(qū)動(dòng)和內(nèi)需拉動(dòng)成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量，因此深化財(cái)稅體制改革必須堅(jiān)定不移地實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略。具體舉措包括:一是通過(guò)要素市場(chǎng)化改革和社保制度改革，提高勞動(dòng)要素市場(chǎng)價(jià)格，從而提高初次分配中勞動(dòng)收入占比。二是通過(guò)再分配和三次分配，減輕中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)，提高其實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力。其中，從稅制看，要健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度。為提升稅收調(diào)節(jié)收入分配功能，《決定》提出，健全直接稅體系，完善綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅；完善房地產(chǎn)稅收制度。從財(cái)政支出看，要加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入力度，聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，以增強(qiáng)居民消費(fèi)信心和能力，進(jìn)一步釋放內(nèi)需潛力。同時(shí)，通過(guò)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等提升基層政府財(cái)政保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。
3. 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展和全面綠色轉(zhuǎn)型
第一，構(gòu)建支持全面創(chuàng)新的財(cái)政體制，促進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，加速實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)深度融合，推動(dòng)生產(chǎn)力升級(jí)（黃坤明，2024）。為強(qiáng)化對(duì)創(chuàng)新的支持保障，財(cái)稅體制改革應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著重解決關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”難題。具體舉措包括：（1）強(qiáng)化基礎(chǔ)研究保障。優(yōu)化基礎(chǔ)研究領(lǐng)域布局，持續(xù)加大基礎(chǔ)研究投入，提高科技支出用于基礎(chǔ)研究的比重，完善競(jìng)爭(zhēng)性支持和穩(wěn)定支持相結(jié)合的基礎(chǔ)研究投入機(jī)制。（2）推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈資金鏈人才鏈一體貫通。首先，加快促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。增加對(duì)轉(zhuǎn)化成功項(xiàng)目的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼力度，加大科技成果的研發(fā)費(fèi)用稅前扣除、加速折舊等稅收優(yōu)惠力度。其次，為企業(yè)科技創(chuàng)新提供資金支持。建立健全創(chuàng)新資金引導(dǎo)與激勵(lì)機(jī)制。《決定》要求“更好發(fā)揮政府投資基金作用”，基于此，應(yīng)進(jìn)一步完善多元化、多層次的科技創(chuàng)新投融資體系，為科技創(chuàng)新項(xiàng)目提供充足的資金保障與風(fēng)險(xiǎn)控制。最后，加大對(duì)科研人員的政策傾斜。給予科研人員合理的稅前扣除優(yōu)惠政策、優(yōu)惠稅率等，降低其稅收負(fù)擔(dān)。
第二，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)稅支撐體系，以應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，促進(jìn)綠色發(fā)展。具體舉措包括：（1）建立并完善綠色稅制。完善資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境稅、資源稅等綠色稅種改革，促進(jìn)資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。（2）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。加大對(duì)污染防治、生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展等領(lǐng)域的財(cái)政投入力度，確保生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)得到充足的資金支持，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向綠色低碳轉(zhuǎn)型。（3）強(qiáng)化政策激勵(lì)，推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策（如環(huán)保設(shè)備購(gòu)置抵免、綠色稅收減免等），同時(shí)優(yōu)化政府綠色采購(gòu)政策，引導(dǎo)企業(yè)加大環(huán)保投入，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色可持續(xù)發(fā)展。
4. 支持高水平對(duì)外開(kāi)放，推動(dòng)加快構(gòu)建新發(fā)展格局
“只有開(kāi)放的中國(guó)，才會(huì)成為現(xiàn)代化的中國(guó)”。過(guò)去，我國(guó)通過(guò)改革開(kāi)放實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，面向未來(lái)，需要“在更加開(kāi)放的條件下實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展”。財(cái)稅體制應(yīng)當(dāng)在有利于發(fā)揮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、增強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的同時(shí)，促進(jìn)加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作，推動(dòng)普惠包容的經(jīng)濟(jì)全球化。具體而言：一是穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開(kāi)放，推動(dòng)外貿(mào)高質(zhì)量發(fā)展。（1）主動(dòng)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深化外貿(mào)體制改革，強(qiáng)化貿(mào)易政策與財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同。（2）完善關(guān)稅制度，促進(jìn)貿(mào)易自由化便利化。根據(jù)產(chǎn)業(yè)特征制定差異化的關(guān)稅減讓策略；推進(jìn)通關(guān)、稅務(wù)、外匯等監(jiān)管創(chuàng)新，營(yíng)造有利于新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的制度環(huán)境。（3）在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等規(guī)則制定方面發(fā)揮作用，打造透明、穩(wěn)定和可預(yù)期的制度環(huán)境。（4）完善財(cái)稅法治建設(shè)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，特別是在提供稅收征納便利性等方面，增強(qiáng)對(duì)跨國(guó)投資的吸引力。二是促進(jìn)合作共贏開(kāi)放，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系的改革和建設(shè)。（1）推動(dòng)全球和區(qū)域性財(cái)稅合作，加強(qiáng)財(cái)稅、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的多邊合作平臺(tái)建設(shè)。（2）積極回應(yīng)跨國(guó)和全球共同需要，從構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的視角推動(dòng)和完善國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)治理新秩序，在供給全球公共產(chǎn)品和服務(wù)方面積極履行大國(guó)責(zé)任。
二、 加快完善推動(dòng)共同富裕的財(cái)稅體制
黨的二十大報(bào)告指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”。推動(dòng)共同富裕，要從體制機(jī)制入手，加強(qiáng)制度建設(shè)，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。如上文所指出的，這也是通過(guò)完善收入分配制度激發(fā)消費(fèi)活力、促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)平衡的需要。《決定》圍繞建立健全同促進(jìn)全體人民共同富裕相適應(yīng)的制度體系，以深化財(cái)稅體制改革和完善財(cái)政支持政策為核心提出了諸多改革要求。
（一）財(cái)稅體制影響共同富裕的理論機(jī)制
共同富裕是個(gè)內(nèi)涵豐富的綜合性戰(zhàn)略目標(biāo)。從習(xí)近平（2021）提出的不同階段主要目標(biāo)來(lái)看，度量推動(dòng)共同富裕效果好壞的關(guān)鍵指標(biāo)包括兩方面：實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、縮小居民收入和實(shí)際消費(fèi)水平差距到合理區(qū)間。從理論上看，居民收入差距即收入分配狀況居于中心地位：它受基本公共服務(wù)均等化再分配政策的調(diào)節(jié)，決定了實(shí)際消費(fèi)水平差距。
影響收入分配的財(cái)稅政策可分為三類(lèi)：以個(gè)人所得稅為主體的稅收調(diào)節(jié)政策；以社會(huì)保障支出為主體的居民家庭的收入轉(zhuǎn)移性政策；以教育支出等為主體的通過(guò)人力資本間接影響收入分配的“預(yù)分配”政策。后兩者均屬于基本公共服務(wù)范疇。因而，深化財(cái)稅體制改革影響收入分配進(jìn)而推動(dòng)共同富裕，主要是如何更好發(fā)揮這三類(lèi)政策的協(xié)調(diào)配合作用。
相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)三類(lèi)政策是否起到了調(diào)節(jié)收入分配，以及哪類(lèi)政策效果更好進(jìn)行了研究。基于OECD成員國(guó)的研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)稅社保等政策的調(diào)節(jié)，可以讓各國(guó)的基尼系數(shù)從調(diào)節(jié)前的0.4~0.5，下降到0.3左右。其中，收入轉(zhuǎn)移性政策大約產(chǎn)生2/3的效果，稅收政策大約產(chǎn)生1/3的效果（Causa和Hermansen，2020）。岳希明和徐靜（2024）的分析指出，政策規(guī)模和累進(jìn)性程度的乘積決定了各類(lèi)政策調(diào)節(jié)收入分配的效果，累進(jìn)性是兩類(lèi)政策工具再分配效應(yīng)相差懸殊的主要原因。他們進(jìn)而指出，要想大幅度降低當(dāng)前中國(guó)居民收入差距，應(yīng)當(dāng)主要在收入轉(zhuǎn)移性政策或社會(huì)保障體系上下功夫。
一些文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了“預(yù)分配政策”的重要性。從數(shù)據(jù)上看，歐洲的可支配收入不平等指數(shù)要低于美國(guó)。但Blanchet等（2019）指出，美國(guó)的再分配政策調(diào)節(jié)效應(yīng)事實(shí)上更強(qiáng)，能將收入不平等降低40%，而歐洲僅能降低25%。如何解釋這一現(xiàn)象？相關(guān)文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了“預(yù)分配政策”的重要性，包括教育均等化、就業(yè)政策、最低工資等勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，以及醫(yī)療保健體系和其他能影響原始資產(chǎn)與能力分配的政策（Blanchet等，2022；Bozio等，2024；Piketty等，2018）。
（二）當(dāng)前的主要挑戰(zhàn)
經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起體系較完備、覆蓋面較廣、實(shí)施力度較大的推動(dòng)共同富裕的政策體系，包括稅收調(diào)節(jié)政策、以社會(huì)保障為核心的收入轉(zhuǎn)移政策和以教育等為主體的“預(yù)分配”干預(yù)政策等。特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心，采取有力措施保障和改善民生，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)，為推動(dòng)共同富裕創(chuàng)造了良好條件（江金權(quán)，2024）。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，“我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大”（習(xí)近平，2021）。當(dāng)前，要扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，還面臨許多涉及深層次利益關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜難題和挑戰(zhàn)（江金權(quán)，2024）。
1. 適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)和統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的基本公共服務(wù)體系不夠健全
我國(guó)諸多基本公共服務(wù)和社會(huì)保障項(xiàng)目的統(tǒng)籌層級(jí)不高，籌資、政策、管理等屬地化色彩較重。例如，醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)主要是市縣層面。2022年啟動(dòng)了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，但主要限于政策統(tǒng)一和資金調(diào)劑，并未實(shí)現(xiàn)管理上的統(tǒng)籌。除此之外，職工類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)等一般以用人單位清晰的雇傭關(guān)系為存在基礎(chǔ)；雖然中央明確基本公共服務(wù)提供應(yīng)覆蓋所有常住人口，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，部分基本公共服務(wù)項(xiàng)目仍?xún)H限于當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口。這種狀況與新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的蓬勃發(fā)展以及我國(guó)人口大規(guī)模流動(dòng)的國(guó)情并不適應(yīng)。近年來(lái)，隨著新一輪信息技術(shù)革命特別是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，“快遞小哥”“外賣(mài)騎手”等新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者近億人。新就業(yè)形態(tài)人員一般缺乏清晰的雇傭關(guān)系。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)流動(dòng)人口3.76億人，跨省流動(dòng)1.25億人。如此大規(guī)模的流動(dòng)人口和新就業(yè)形態(tài)人員，特別是2023年高達(dá)2.98億的農(nóng)民工，要求參加各類(lèi)社會(huì)保障項(xiàng)目和基本公共服務(wù)的提供應(yīng)以居住地點(diǎn)為基礎(chǔ)，能夠適應(yīng)不同類(lèi)型的雇傭關(guān)系。但受基本公共服務(wù)與社會(huì)保障制度整合沒(méi)有完全到位，制度之間轉(zhuǎn)移銜接不夠通暢等因素的影響，部分農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群沒(méi)有納入社會(huì)保障，存在“漏保”“脫保”“斷保”的情況（習(xí)近平，2022）。
2. 再分配政策調(diào)節(jié)效果還不夠充分
2022年，全國(guó)居民人均可支配收入基尼系數(shù)為0.467，相對(duì)于2015年的低點(diǎn)0.462有所攀升。與部分發(fā)達(dá)國(guó)家可支配收入基尼系數(shù)在0.35左右相比較，我國(guó)的收入分配不均程度相對(duì)較高。岳希明和徐靜（2024）的研究發(fā)現(xiàn)，原因之一是各類(lèi)再分配政策調(diào)節(jié)程度有限，如2018年僅能讓市場(chǎng)化收入基尼系數(shù)下降0.05左右，調(diào)節(jié)效應(yīng)主要依賴(lài)收入轉(zhuǎn)移性政策。這與部分發(fā)達(dá)國(guó)家再分配政策能讓基尼系數(shù)下降0.15左右的水平相差較大。從政策實(shí)踐來(lái)看，雖然制度上我國(guó)諸多基本公共服務(wù)和社會(huì)保障項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)、人群全覆蓋，但在推進(jìn)過(guò)程中一般從低層級(jí)政府統(tǒng)籌開(kāi)始，因此還存在不盡合理的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的待遇差異（習(xí)近平，2022）。如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金顯著低于職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象，已引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。在發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能方面，由于個(gè)人所得稅覆蓋人群非常有限，主要財(cái)產(chǎn)稅稅種缺失，實(shí)際效果有限。
3. 可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)還需完善
各類(lèi)基本公共服務(wù)與社會(huì)保障政策均屬于社會(huì)福利性支出，理論上存在“福利養(yǎng)懶漢”的負(fù)向激勵(lì)。諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的潛在收支缺口，與人口老齡化程度高度相關(guān)。基本公共服務(wù)支出大都屬于剛性支出，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向盡早完善制度設(shè)計(jì)，對(duì)長(zhǎng)期內(nèi)保障我國(guó)的財(cái)政安全至關(guān)重要（汪德華，2024）。從這個(gè)視角觀(guān)察，完善基本公共服務(wù)領(lǐng)域制度設(shè)計(jì)的改革任重道遠(yuǎn)。例如,“政府主導(dǎo)并負(fù)責(zé)管理的基本保障“一枝獨(dú)大”，而市場(chǎng)主體和社會(huì)力量承擔(dān)的補(bǔ)充保障發(fā)育不夠”（習(xí)近平，2022）；職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域如退休年齡等制度參數(shù)不盡合理，與人口老齡化形勢(shì)不相適應(yīng)；醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改革任務(wù)繁重；基礎(chǔ)教育布局與人口形勢(shì)不相適應(yīng)等。
（三）注重系統(tǒng)集成深化財(cái)稅體制改革推動(dòng)共同富裕
習(xí)近平（2021）指出，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，要正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配和三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等政策的調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)度。按照這一總體思路，《決定》明確，必須堅(jiān)持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務(wù)制度體系。具體部署鮮明體現(xiàn)了問(wèn)題導(dǎo)向、系統(tǒng)集成的改革要求，主要包括推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，完善收入分配制度，健全社會(huì)保障體系促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，完善基本公共服務(wù)制度體系促進(jìn)人的全面發(fā)展等。
1. 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展
《決定》主要從推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城、防止農(nóng)村人口返貧致貧兩個(gè)方面，對(duì)財(cái)稅支持政策和深化改革提出要求。一是推進(jìn)主要由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同遷入地戶(hù)籍人口同等的基本公共服務(wù)權(quán)利。二是要繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，特別提出要建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類(lèi)幫扶制度。
《決定》部署了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的諸多重點(diǎn)任務(wù)。為解決地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中的諸多利益矛盾，《決定》提出三個(gè)創(chuàng)新性舉措。一是統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。這一改革方向事實(shí)上早已提出，但因缺乏制度性的支撐政策導(dǎo)致實(shí)施成果有限。對(duì)此，《決定》明確要求，“在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”。二是推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。三是針對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的利益分歧，要求“完善產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)梯度有序轉(zhuǎn)移的協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)轉(zhuǎn)出地和承接地利益共享”。
城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，一直是中國(guó)推動(dòng)共同富裕的重要挑戰(zhàn)。《決定》的相關(guān)改革部署，抓住了當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的兩類(lèi)關(guān)鍵人群，地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中三個(gè)突出矛盾，提出了針對(duì)性的措施。在未來(lái)改革中，應(yīng)當(dāng)既要重視財(cái)政對(duì)解決相關(guān)問(wèn)題的扶持功能，又要重視發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)改革，發(fā)揮激勵(lì)功能的作用。推進(jìn)這些改革，對(duì)于以人為本縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展中的縮小地區(qū)差距，都具有重要意義。
2. 發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能完善收入分配制度
《決定》要求，構(gòu)建初次分配、再分配和第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系。在初次分配環(huán)節(jié)，《決定》提出了要素分配政策制度的諸多改革目標(biāo)。在再分配環(huán)節(jié)，《決定》圍繞完善稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，提出了諸多改革要求。在稅收政策領(lǐng)域，《決定》提出優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)要堅(jiān)持有利于社會(huì)公平的標(biāo)準(zhǔn)，具體部署上要求健全直接稅體系，規(guī)范經(jīng)營(yíng)所得、資本所得、財(cái)產(chǎn)所得稅收政策，實(shí)行個(gè)人所得稅勞動(dòng)性所得統(tǒng)一征稅。而社會(huì)保障體系和轉(zhuǎn)移支付類(lèi)政策是重點(diǎn)，《決定》做了專(zhuān)題部署。第三次分配是指支持發(fā)展公益慈善事業(yè)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，支持政策主要是政府利用稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)居民和企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上慈善捐贈(zèng)。
完善收入分配制度涉及面廣，以上內(nèi)容主要涉及稅收調(diào)節(jié)。而按照前文分析，社會(huì)保障體系所發(fā)揮的再分配效應(yīng)，部分基本公共服務(wù)項(xiàng)目所發(fā)揮的預(yù)分配功能更為重要。因而，改善收入分配狀況，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)施策，協(xié)調(diào)推進(jìn)。
3. 健全社會(huì)保障體系促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展
黨的二十大報(bào)告提出，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。《決定》圍繞這一總體目標(biāo)提出若干具體改革舉措。在“覆蓋全民”方面，要求健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，擴(kuò)大失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)覆蓋面，全面取消在就業(yè)地參保戶(hù)籍限制，完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一”方面，要求健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇合理調(diào)整機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。在“安全規(guī)范”方面，要完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，健全全國(guó)統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺(tái)，健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系，加強(qiáng)醫(yī)保基金監(jiān)管。在“可持續(xù)多層次”方面，要求深化醫(yī)保支付方式改革，加快發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大年金制度覆蓋范圍，推行個(gè)人養(yǎng)老金制度，發(fā)揮各類(lèi)商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)充保障作用。
可以看出，社會(huì)保障領(lǐng)域的改革任務(wù)繁多復(fù)雜，社會(huì)關(guān)注度高。未來(lái)推進(jìn)相關(guān)改革時(shí)，應(yīng)做好政策設(shè)計(jì)，注重相關(guān)政策成本的長(zhǎng)期精算，做好公共溝通。
4. 完善基本公共服務(wù)制度體系促進(jìn)人的全面發(fā)展
人的全面發(fā)展，與全體人民共同富裕相輔相成。人的全面發(fā)展首先體現(xiàn)在充分提升、全面挖掘人力資本的潛力，這將為實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。《決定》主要從促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展、完善公共教育服務(wù)供給機(jī)制、完善就業(yè)優(yōu)先政策、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化等幾個(gè)方面，對(duì)財(cái)稅支持政策和財(cái)稅改革提出了要求。
一是鼓勵(lì)生育，要健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《決定》提出了綜合激勵(lì)性財(cái)稅政策：完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制；通過(guò)建立生育補(bǔ)貼制度、提高基本生育和兒童醫(yī)療公共服務(wù)水平、加強(qiáng)普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)、加大個(gè)人所得稅抵扣力度等方式，有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本；推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)隨人走，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動(dòng)。二是要求建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機(jī)制，高度關(guān)注教育在促進(jìn)社會(huì)公平方面的功能。《決定》要求“完善義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡推進(jìn)機(jī)制，探索逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍”。三是健全高質(zhì)量充分就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，完善就業(yè)公共服務(wù)體系和重點(diǎn)群體就業(yè)支持體系，健全終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。四是要求完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制，包括按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革；優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給，加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板；加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。五是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。
可以看出，《決定》部署的完善基本公共服務(wù)制度體系的相關(guān)舉措，可以適應(yīng)人在不同生命周期階段的需要，發(fā)揮培養(yǎng)、激發(fā)人力資本的功能，進(jìn)而發(fā)揮出預(yù)分配功能。總體而言，推進(jìn)相關(guān)改革需要增加財(cái)政投入，但在增加投入的同時(shí)更要重視完善政策設(shè)計(jì)，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的激勵(lì)和幫扶功能。
三、 提升財(cái)政治理效能、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化
深化財(cái)稅體制改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義（韓文秀，2024）。按照《決定》的部署，財(cái)政必須適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，圍繞構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、健全宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)治理體系，加快完善稅收制度和財(cái)政體制，加強(qiáng)與其他改革協(xié)同配套，全面落實(shí)現(xiàn)代預(yù)算管理要求，把我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能（韓文秀，2024）。
（一）中國(guó)式現(xiàn)代化過(guò)程是財(cái)政治理效能提升的過(guò)程
從歷史上看，黨中央將治理效能提升作為財(cái)稅體制改革的重要目標(biāo)尚屬首次。一方面，這源于推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化離不開(kāi)財(cái)政的保障與支撐，體現(xiàn)了財(cái)政在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱作用。換言之，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是黨中央確立的以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，在這一時(shí)期內(nèi)，必須提升財(cái)政治理效能。另一方面，《決定》再一次強(qiáng)化了曾貫穿于中國(guó)革命建設(shè)改革全過(guò)程的財(cái)政調(diào)控（王紹飛，1989）與治理（高培勇，2023）。中國(guó)革命建設(shè)改革取得巨大成功的背后都離不開(kāi)國(guó)家財(cái)政能力的明顯增強(qiáng)和財(cái)政治理效能的顯著提升（何代欣，2024）。財(cái)政治理從來(lái)不止于財(cái)政本身。我們應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略全局高度去理解財(cái)稅體制和制定財(cái)政政策，從發(fā)展大局角度去推進(jìn)財(cái)稅改革和塑造財(cái)政能力。
具體來(lái)講，實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理效能提升需要關(guān)注中央與地方關(guān)系、統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。前者涉及預(yù)算改革、財(cái)政體制改革等深化財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了財(cái)稅體制是影響資源配置的重要基礎(chǔ)制度，以及財(cái)政政策是宏觀(guān)調(diào)控的重要工具；后者則關(guān)乎發(fā)展、穩(wěn)定和安全三者間關(guān)系的彼此協(xié)調(diào)，體現(xiàn)在健全預(yù)算與政府債務(wù)管理制度，更好發(fā)揮政府債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用等工作任務(wù)之中。
（二）當(dāng)前提升財(cái)政治理效能的主要挑戰(zhàn)
財(cái)政治理效能關(guān)系到中央和地方“兩個(gè)積極性”的發(fā)揮，關(guān)系到“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，關(guān)系到如何利用好有限的財(cái)政資金。自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)通過(guò)財(cái)稅改革提升財(cái)政治理效能已取得諸多成績(jī)，但從適應(yīng)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的迫切要求來(lái)看，還有很多挑戰(zhàn)需要應(yīng)對(duì)。
1. 中央與地方財(cái)政關(guān)系有待完善
首先，現(xiàn)有財(cái)政體制為中央集中財(cái)力辦大事要事奠定了良好基礎(chǔ)，取得了突出成績(jī)。下一步要繼續(xù)支撐和保障鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等部署實(shí)施，則需要在財(cái)政緊平衡狀態(tài)下更好發(fā)揮財(cái)政資金效果，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用。相關(guān)工作也有賴(lài)于地方政府的積極配合。
其次，增加地方自主財(cái)力是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的重要前提。過(guò)去13年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年加大，從2012年的4.5萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2024年的10.2萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了127%。上述工作有力促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。地方財(cái)政本級(jí)收入占比逐步降低，自主財(cái)力逐步減少已成亟須調(diào)整的內(nèi)容。為此，《決定》提出拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。
最后，合理的事權(quán)與支出責(zé)任劃分還需加快。這事關(guān)形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)的制度。由于一些體制機(jī)制原因和突發(fā)事件，地方事權(quán)較多、支出責(zé)任較重與財(cái)力不匹配的情況時(shí)有發(fā)生，突出體現(xiàn)在近年來(lái)地方財(cái)政支出規(guī)模（含轉(zhuǎn)移支付）占財(cái)政總支出規(guī)模超過(guò)85%。
2. 預(yù)算統(tǒng)籌與提升績(jī)效的要求更為迫切
當(dāng)前財(cái)政收支較為緊張的格局決定了，一是在收入上，要加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，增強(qiáng)預(yù)算對(duì)落實(shí)黨和國(guó)家重大政策的保障能力。其中，如何完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，強(qiáng)化其國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障能力至關(guān)重要。二是在支出上，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制和財(cái)政政策的宏觀(guān)指導(dǎo)，是財(cái)政活動(dòng)上升到國(guó)家層面、全局高度的直接體現(xiàn)。這是將黨中央戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)到預(yù)算編制和執(zhí)行的全過(guò)程的必然要求。具體來(lái)看，支出標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算編制的依據(jù)，做到動(dòng)態(tài)調(diào)整有賴(lài)于明確公共服務(wù)成本、提供數(shù)量和質(zhì)量。實(shí)踐中廣受關(guān)注的零基預(yù)算改革，值得進(jìn)一步強(qiáng)化。零基預(yù)算改革本質(zhì)上是要打破預(yù)算切塊的固化僵化格局，實(shí)現(xiàn)更加靈活有效的管理舉措來(lái)“過(guò)緊日子”。三是在管理上，提升績(jī)效和加強(qiáng)監(jiān)督是兩個(gè)重點(diǎn)。要強(qiáng)化公共服務(wù)的事前評(píng)估和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。這在過(guò)去數(shù)年中已逐步推開(kāi)。接下來(lái)的工作是要對(duì)那些涉及多層級(jí)政府、多職能部門(mén)的復(fù)雜集成公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，并有效區(qū)分不同責(zé)任主體和績(jī)效改進(jìn)方向。
3. 完善政府債務(wù)管理制度還需再加力
一是如何加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制。這當(dāng)中不僅有地方政府債務(wù)，還包括中央政府債務(wù)及債務(wù)結(jié)構(gòu)。二是建立防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的任務(wù)急迫。政府債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)涉及跨層級(jí)、跨部門(mén)協(xié)調(diào)。財(cái)政部門(mén)與金融部門(mén)的微觀(guān)協(xié)作機(jī)制亟須常態(tài)化。防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要考慮增量與存量的關(guān)系，還要注意動(dòng)態(tài)博弈風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題（汪德華，2024）。三是如何加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債管理與加快融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍擴(kuò)大是大勢(shì)所趨。作為公共資本金主要來(lái)源，專(zhuān)項(xiàng)債領(lǐng)域、規(guī)模、比例的擴(kuò)大將成為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)和穩(wěn)就業(yè)的抓手。將政府“有形之手”和市場(chǎng)“無(wú)形之手”有效結(jié)合，完善債務(wù)限額分配機(jī)制、提升資金管理運(yùn)行效率是接下來(lái)的工作重點(diǎn)。
（三）提升財(cái)政治理效能的總體思路
圍繞當(dāng)前提升財(cái)政治理效能的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，《決定》提出應(yīng)對(duì)主要挑戰(zhàn)的兩條邏輯線(xiàn)索：一是完善中央與地方關(guān)系要將增強(qiáng)地方自主財(cái)力和更好調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性有機(jī)結(jié)合，直面加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的具體工作，全力激發(fā)地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的工作熱情；二是在發(fā)展、穩(wěn)定和安全三者間關(guān)系的彼此協(xié)調(diào)更加困難的局面下，加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度，明確地方債務(wù)精細(xì)化、科學(xué)化管理——探索建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的預(yù)算與政府債務(wù)管理機(jī)制；建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制；把加強(qiáng)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債管理、推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化政府投資作為改革重點(diǎn)，真正落實(shí)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的財(cái)政要義。
1. 完善中央與地方財(cái)政關(guān)系要瞄準(zhǔn)重點(diǎn)挑戰(zhàn)、找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和制定可行策略
延續(xù)黨的十九大提出的“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”總體思路，《決定》為緩解當(dāng)前地方財(cái)力較困難局面，提出了綜合性舉措。一是增加地方自主財(cái)力，其中包括：拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限；規(guī)范非稅收入管理，適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理。二是減少地方支出壓力，主要措施是支出責(zé)任適度上移，即“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例”。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，彌補(bǔ)地方收支缺口。特別是針對(duì)基層財(cái)力特別困難的情況，將提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。
在具體推進(jìn)上，一是收入劃分可考慮財(cái)政體制改革、預(yù)算改革和行政體制改革的協(xié)同推進(jìn)。具體來(lái)看，如推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方的安排，就要考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，還應(yīng)與擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)等宏觀(guān)目標(biāo)有機(jī)協(xié)調(diào)；再比如把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率，就有必要細(xì)致研究各地財(cái)力狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，避免越是相對(duì)落后地區(qū)，地方籌集收入壓力越大、自定稅率標(biāo)準(zhǔn)越高的情況發(fā)生。同樣的邏輯也適用于這次提出的“適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理”等內(nèi)容。二是充分理解進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，加快形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力相適應(yīng)的制度建設(shè)的緊迫性。可把加強(qiáng)中央事權(quán)和保障地方財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行結(jié)合起來(lái)，作為優(yōu)先完成的緊要工作。轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整應(yīng)保持彈性，不拘泥于片面降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和提升一般性轉(zhuǎn)移支付的慣性思維，還可以探索把轉(zhuǎn)移支付作為推動(dòng)中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任科學(xué)劃分的制度保障和資金保障。
2. 加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度
加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度是推進(jìn)財(cái)政改革和提升財(cái)政治理效能的“牛鼻子”。以黨的十八屆三中全會(huì)提出的預(yù)算管理制度改革取得的成就為基礎(chǔ)，《決定》提出一系列進(jìn)一步改革與完善預(yù)算制度的新要求，提升預(yù)算編制的系統(tǒng)化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化水平，特別是強(qiáng)化宏觀(guān)指導(dǎo)，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。具體任務(wù)來(lái)看，健全預(yù)算制度要體現(xiàn)在：在收入上，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，要求把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理；在支出上，深化零基預(yù)算改革；在管理上，更加突出績(jī)效導(dǎo)向（曲哲涵，2024），特別提出要“加強(qiáng)公共服務(wù)績(jī)效管理，強(qiáng)化事前功能評(píng)估”。總體上看，健全預(yù)算制度的改革目標(biāo)，主要是圍繞發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，聚焦落實(shí)全面規(guī)范、公開(kāi)透明等要求，補(bǔ)齊體制機(jī)制短板，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，持續(xù)提升預(yù)算管理水平和財(cái)政治理效能（韓文秀，2024）。
3. 完善政府債務(wù)管理制度
統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求提升財(cái)政改革的全局意識(shí)，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展作為檢驗(yàn)財(cái)政改革成敗和財(cái)政治理效能提升的依據(jù)。《決定》提出，要完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，以確保財(cái)政長(zhǎng)期安全與穩(wěn)健。
落實(shí)改革要求，要準(zhǔn)確研判全面深化改革階段的政府債務(wù)管理新特點(diǎn)，始終把資金全鏈條管理和風(fēng)險(xiǎn)防控作為核心工作，通過(guò)機(jī)制建設(shè)更好發(fā)揮政府各部門(mén)協(xié)同監(jiān)管和債券市場(chǎng)有效約束。這當(dāng)中政府債務(wù)融資的總空間、不同層級(jí)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)模的大小及其與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、債務(wù)成本、支出需求之間的關(guān)系，亟待細(xì)致研究。還要將隱性債務(wù)化解和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型作為重點(diǎn)領(lǐng)域，財(cái)政金融共同努力實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的軟著陸。融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型不僅是防風(fēng)險(xiǎn)的管理需要，也是土地與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整轉(zhuǎn)型后的必然。融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型一方面要做好融資接續(xù)，防止“一刀切”帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也要減少政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)融資平臺(tái)的依賴(lài)，從源頭上杜絕變相舉債。上述工作的展開(kāi)可授權(quán)各地因地制宜展開(kāi)探索。
四、結(jié) 語(yǔ)
深化財(cái)稅體制改革，不僅體現(xiàn)在《決定》第17條的專(zhuān)題部署中，還體現(xiàn)在《決定》提出的諸多其他領(lǐng)域改革任務(wù)中。深化財(cái)稅體制改革，在《決定》整體部署的進(jìn)一步全面深化改革中具有重要地位。其最終目標(biāo)導(dǎo)向是為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度支撐，具體目標(biāo)指向包括推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)共同富裕和提升財(cái)政治理效能。
本文按照推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)共同富裕和提升財(cái)政治理效能三個(gè)領(lǐng)域，依次分析深化財(cái)稅體制改革影響各領(lǐng)域的理論機(jī)理，各領(lǐng)域當(dāng)前存在的主要挑戰(zhàn)，進(jìn)而梳理《決定》針對(duì)各領(lǐng)域部署的諸多改革舉措的重要意義。本文發(fā)現(xiàn)，《決定》部署的深化財(cái)稅體制改革，鮮明體現(xiàn)了問(wèn)題導(dǎo)向和系統(tǒng)集成原則，必將為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度支撐。為發(fā)揮深化財(cái)稅體制改革的有效功能，要敢于直面利益矛盾，堅(jiān)持上下協(xié)同、條塊結(jié)合，以釘釘子精神抓好改革落實(shí)。
來(lái)源：《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》公眾號(hào)