1-5月份的財政收支進度數(shù)據(jù)已經(jīng)公布。一般公共預(yù)算收入、稅收收入增速分別達到14.9%、17%，形勢似乎很樂觀。但這主要受去年上半年加速推行大規(guī)模增值稅留抵退稅政策導(dǎo)致基數(shù)過低的影響，增速數(shù)據(jù)對于形勢判斷參考價值不大。筆者認為，進度指標更適合當(dāng)前評估財政形勢。以年初全國預(yù)算工作報告預(yù)計的全年各稅種收入為分母計算，即使是下降16.1%的國內(nèi)消費稅，下降1.9%的企業(yè)所得稅，下降11.3%的資源稅，下降15.5%的土地增值稅，下降7.6%的車輛購置稅，其序時進度也分別達到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%，都屬于正常乃至超進度范圍內(nèi)。也就是說，相關(guān)稅種今年可能負增長的情形，相關(guān)部門在年初編制預(yù)算時已充分考慮到了。總體上看，1-5月稅收收入84774億元，序時進度已達45.8%；增速僅為4.5%的非稅收入14918億元，序時進度也達46.1%，均已超過正常的序時進度要求41.7%（5/12）。

　　這說明，進度指標雖不如增速指標樂觀，但依舊是形勢不錯：今年實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入目標的壓力較小，甚至可能略有超收。超出預(yù)期的困難，主要是以國有土地出讓收入為主體的地方政府性基金收入大幅負增長。1-5月累計，全國政府性基金預(yù)算收入18657億元，同比下降15%，序時進度僅為23.9%；地方政府性基金預(yù)算收入17051億元，同比下降16.7%，序時進度僅為23%。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入14893億元，在去年同期下降28.7%的基礎(chǔ)上再同比下降20%，序時進度估計僅在20%左右。

　　如筆者前文所指出的，由于目前國有土地出讓收入通過調(diào)入等多個通道全面影響地方財政運轉(zhuǎn)，當(dāng)前其收入增速與收入進度遠不達預(yù)期，是輿論中時常爆發(fā)的地方財政運轉(zhuǎn)困難案例的最重要影響因素。2022年全年國有土地出讓收入66854億元，同比下降23.3%。即使是這樣慘淡的數(shù)據(jù)，審計工作報告還指出，多地都發(fā)現(xiàn)虛構(gòu)土地交易等方式虛增財政收入的嚴重現(xiàn)象。展望2023年，前5月的數(shù)據(jù)預(yù)示著，全年財政運轉(zhuǎn)必然要承受土地出讓收入超預(yù)期下滑的嚴重沖擊。按照IMF的定義，土地出讓收入屬于政府存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為流量財政收入。因而這種沖擊可以稱之為存量型沖擊。

　　在若干地區(qū)的調(diào)研中，筆者還發(fā)現(xiàn)地方財政運轉(zhuǎn)受到的多重存量型沖擊。一是在連續(xù)15年實施積極財政政策而又控制名義赤字率，特別是三年疫情沖擊的背景下，地方政府的財政存量資金、存量資源的潛力都已被充分挖掘。例如，各地的沙石開采權(quán)基本上均已被出售。也就是說，再寄希望于挖掘存量資產(chǎn)或資金以渡過財政困境的空間越來越小。二是地方政府需要安排不菲財政資金用于償還專項債、化解地方隱性債務(wù)。這些債務(wù)償還和化解均屬存量型任務(wù)，以往大都以土地出讓收入為主，一般公共預(yù)算收入為輔。但在當(dāng)前形勢下，可能需要一般公共預(yù)算承擔(dān)更大責(zé)任。三是很多地區(qū)還需安排較大一筆一般公共預(yù)算資金，用于做實行政事業(yè)單位職業(yè)年金。除當(dāng)年任務(wù)外，還需消化2014年以來的欠賬。

　　半年以來疫情后經(jīng)濟復(fù)蘇未達預(yù)期，近期有關(guān)出臺新的財政刺激性政策的呼聲日益強烈。這些增量政策可以討論，如增發(fā)國債等，但均屬于流量政策范圍。筆者認為，在這些增量型政策之外，調(diào)整若干存量型政策是更快速、更有效的方向。調(diào)整存量型政策，在近幾年給予地方財政休養(yǎng)生息的空間，在短期內(nèi)可以相對減輕地方政府支出壓力，拉長處理時間也可以讓其有一定靈活調(diào)度的空間。

　　一是適當(dāng)延長地方政府存量隱性債務(wù)化解時限。按照此前安排，各地應(yīng)在2018年-2028年十年間完成地方隱性債務(wù)存量化解任務(wù)。但考慮到新冠疫情三年的嚴重沖擊，可考慮將存量地方隱性債務(wù)十年化解任務(wù)延長到2031年完成。二是近幾年可以考慮加大地方政府專項債借新還就的范圍和力度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前一些地區(qū)、一些領(lǐng)域的專項債已啟動發(fā)行再融資債券的方式借新還舊。考慮到當(dāng)前地方財政運轉(zhuǎn)壓力較大，這一方式的范圍和力度均可考慮加大。由此可在短期內(nèi)減輕地方還本壓力；長期內(nèi)專項債應(yīng)探討更為合乎現(xiàn)實國情的管理方式。三是適當(dāng)推遲做實行政事業(yè)單位人員職業(yè)年金的實施時限。地方財政剛經(jīng)歷三年疫情沖擊，還需休養(yǎng)生息。做實職業(yè)年金是必要之舉，但在近期經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的背景下強行要求，可能會影響地方支持經(jīng)濟發(fā)展的能力，乃至加大財政運轉(zhuǎn)的困難。推遲并非不做實，而是待疫后經(jīng)濟復(fù)蘇進入良性循環(huán)軌道再推進。

汪德華：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員

本文發(fā)表于《財新》2023年7月10日