1-5月份的財政收支進度數據已經公布。一般公共預算收入、稅收收入增速分別達到14.9%、17%，形勢似乎很樂觀。但這主要受去年上半年加速推行大規模增值稅留抵退稅政策導致基數過低的影響，增速數據對于形勢判斷參考價值不大。筆者認為，進度指標更適合當前評估財政形勢。以年初全國預算工作報告預計的全年各稅種收入為分母計算，即使是下降16.1%的國內消費稅，下降1.9%的企業所得稅，下降11.3%的資源稅，下降15.5%的土地增值稅，下降7.6%的車輛購置稅，其序時進度也分別達到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%，都屬于正常乃至超進度范圍內。也就是說，相關稅種今年可能負增長的情形，相關部門在年初編制預算時已充分考慮到了。總體上看，1-5月稅收收入84774億元，序時進度已達45.8%；增速僅為4.5%的非稅收入14918億元，序時進度也達46.1%，均已超過正常的序時進度要求41.7%（5/12）。

　　這說明，進度指標雖不如增速指標樂觀，但依舊是形勢不錯：今年實現一般公共預算收入目標的壓力較小，甚至可能略有超收。超出預期的困難，主要是以國有土地出讓收入為主體的地方政府性基金收入大幅負增長。1-5月累計，全國政府性基金預算收入18657億元，同比下降15%，序時進度僅為23.9%；地方政府性基金預算收入17051億元，同比下降16.7%，序時進度僅為23%。其中，國有土地使用權出讓收入14893億元，在去年同期下降28.7%的基礎上再同比下降20%，序時進度估計僅在20%左右。

　　如筆者前文所指出的，由于目前國有土地出讓收入通過調入等多個通道全面影響地方財政運轉，當前其收入增速與收入進度遠不達預期，是輿論中時常爆發的地方財政運轉困難案例的最重要影響因素。2022年全年國有土地出讓收入66854億元，同比下降23.3%。即使是這樣慘淡的數據，審計工作報告還指出，多地都發現虛構土地交易等方式虛增財政收入的嚴重現象。展望2023年，前5月的數據預示著，全年財政運轉必然要承受土地出讓收入超預期下滑的嚴重沖擊。按照IMF的定義，土地出讓收入屬于政府存量資產轉換為流量財政收入。因而這種沖擊可以稱之為存量型沖擊。

　　在若干地區的調研中，筆者還發現地方財政運轉受到的多重存量型沖擊。一是在連續15年實施積極財政政策而又控制名義赤字率，特別是三年疫情沖擊的背景下，地方政府的財政存量資金、存量資源的潛力都已被充分挖掘。例如，各地的沙石開采權基本上均已被出售。也就是說，再寄希望于挖掘存量資產或資金以渡過財政困境的空間越來越小。二是地方政府需要安排不菲財政資金用于償還專項債、化解地方隱性債務。這些債務償還和化解均屬存量型任務，以往大都以土地出讓收入為主，一般公共預算收入為輔。但在當前形勢下，可能需要一般公共預算承擔更大責任。三是很多地區還需安排較大一筆一般公共預算資金，用于做實行政事業單位職業年金。除當年任務外，還需消化2014年以來的欠賬。

　　半年以來疫情后經濟復蘇未達預期，近期有關出臺新的財政刺激性政策的呼聲日益強烈。這些增量政策可以討論，如增發國債等，但均屬于流量政策范圍。筆者認為，在這些增量型政策之外，調整若干存量型政策是更快速、更有效的方向。調整存量型政策，在近幾年給予地方財政休養生息的空間，在短期內可以相對減輕地方政府支出壓力，拉長處理時間也可以讓其有一定靈活調度的空間。

　　一是適當延長地方政府存量隱性債務化解時限。按照此前安排，各地應在2018年-2028年十年間完成地方隱性債務存量化解任務。但考慮到新冠疫情三年的嚴重沖擊，可考慮將存量地方隱性債務十年化解任務延長到2031年完成。二是近幾年可以考慮加大地方政府專項債借新還就的范圍和力度。調研發現，目前一些地區、一些領域的專項債已啟動發行再融資債券的方式借新還舊。考慮到當前地方財政運轉壓力較大，這一方式的范圍和力度均可考慮加大。由此可在短期內減輕地方還本壓力；長期內專項債應探討更為合乎現實國情的管理方式。三是適當推遲做實行政事業單位人員職業年金的實施時限。地方財政剛經歷三年疫情沖擊，還需休養生息。做實職業年金是必要之舉，但在近期經濟復蘇乏力的背景下強行要求，可能會影響地方支持經濟發展的能力，乃至加大財政運轉的困難。推遲并非不做實，而是待疫后經濟復蘇進入良性循環軌道再推進。

汪德華：中國社科院財經戰略研究院研究員

本文發表于《財新》2023年7月10日