2017年10月10日上午，財經院2017年第15期“雙周財經論壇”在中冶大廈9層第二會議室舉行，中國人民大學經濟學院劉守英教授作了題為“土地資本化與中國經濟發展”的報告。論壇由財經院副院長夏杰長主持，財經院黨委書記杜志雄及各部、室、處40余人聆聽報告并參與討論。

        開宗明義，報告提出，中國土地制度變革創造的土地資本是快速結構轉變階段資本的重要來源。相比工農產品價格剪刀差、農業剩余勞動力轉移，土地資本化在一定程度上被忽視了，值得深入研究。

        針對土地資本化的問題，報告逐一從土地資本化的制度過程、發展階段、以地謀發展模式的困境三個方面進行詳細闡釋。

        首先，報告介紹了土地資本化的制度過程。相關改革之前，土地供應采用無償、無限期流動的方式。1987年《土地管理法》規定，行政劃撥和有償出讓。1988年修改《憲法》規定，土地使用權可以依照法律的規定轉讓。1990年國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確，土地使用權可以采用協議、招標和拍賣。1998年土地管理法規定，國家依法實行國有土地有償使用制度。2002年5月國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第11號令要求，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。2004年國務院28號文規定，工業用地必須實行招拍掛。2008年開始，成立平臺公司和土地抵押。這些制度安排為土地資本化提供了保障，并帶動了土地逐漸資本化的三個階段。

        其次，報告進一步詳述了土地資本化的三個階段。第一階段時間是1998-2004年，主要特征是：土地有償協議出讓，土地出讓收入沒有大幅增長，地方政府以地園區工業化。第二階段時間是2004-2008年，主要特征是：經營性用地招拍掛，工業用地招拍掛，土地出讓收入大幅增長，加快城市化實現土地收入最大化。第三階段時間是2008-2015年，主要特征是：土地依賴性社會，土地出讓成本上升、收益下降，土地抵押面積和土地融資支撐，工業用地占比下降、工業讓位與服務業發展，地產泡沫化。簡言之，土地資本化經歷了園區經濟、土地出讓金、土地抵押融資三個階段，并且當前所處的土地融資階段潛藏大量風險。

        接著，報告指出以土地資本化獲取經濟發展的模式，可能難以持續。因為存在以下幾點困境：第一，繼續放土地拉不快增長了；第二，以地招商引資的效力減退；第三，土地供應結構進一步扭曲與結構改革背道而馳；第四，部分城市和用途土地抵押值被高估的風險；第五，土地償債能力可能被高估。這里，劉教授詳細論述了基于土地抵押擴大地方投資的地方債風險問題，認為地方的真實償債能力被“高估”。報告估算，2010-2015年間，承諾用土地出讓收入償還的債務平均占比在40%左右，如果地價下跌（或者局部地區的地價下跌），部分地方政府可能面臨難以償債的風險。

        最后，報告給出了走出土地依賴性社會的一些建議，主要包括：土地結構改革推動國民經濟結構改革；城市化從單向轉向城鄉互動；鄉村現代化與農村土地改革等。

（綜合經濟戰略研究部劉誠供稿）