深化金融體制改革 

　　建立現代金融監管體系

　　

　　何德旭

　　

　　（發表于《金融評論》2024年第4期）

　　

　　黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對進一步深化金融體制改革做出重大部署，明確要求完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管，強化監管責任和問責制度，加強中央和地方監管協同，為建立現代金融監管體系指明了方向。

　　

　　

　　

　　一、深刻認識建立現代金融監管體系的重大意義

　　

　　黨的十八大以來，建立現代金融監管體系被提上重要議事日程。2023年10月召開的中央金融工作會議明確指出，做好金融工作，必須以全面加強監管，防范化解風險為重點，切實提高金融監管有效性，依法將所有金融活動全部納入監管，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，消除監管空白和盲區。在黨的二十大報告有關金融非常有限的篇幅里，主要強調的就是金融監管，包括深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。2023年5月18日，國家金融監督管理總局正式掛牌，黨委書記李云澤在揭牌儀式上提出，轉變職能、提升效能，堅定踐行恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責的監管精神，不斷完善具有中國特色、時代特征的監管體系、監管規則，全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，牢牢守住不發生系統性金融風險底線。

　　

　　

　　習近平總書記高度重視金融監管，在多個場合、多次強調加強和完善金融監管。2017年4月，習近平總書記在主持中央政治局第四十次集體學習時強調，加強金融監管，統籌監管系統重要性金融機構，統籌監管金融控股公司和重要金融基礎設施，形成金融發展和監管強大合力，補齊監管短板，避免監管空白。2017年7月，在全國金融工作會議上，習近平總書記強調，必須遵循金融發展規律，推進構建現代金融監管框架；要以強化金融監管為重點，加強功能監管，更加重視行為監管。2019年2月，在中央政治局第十三次集體學習時，習近平總書記指出，要運用現代科技手段和支付結算機制，使所有資金流動都置于金融監管機構的監督視野之內；加強基層金融監管力量，強化地方監管責任；要完善金融監管制度體系，規范金融運行；要建立監管問責制。2024年1月16日，在省部級主要領導干部推動金融高質量發展專題研討班開班式上，習近平總書記指出，金融強國應當基于強大的經濟基礎，具有領先世界的經濟實力、科技實力和綜合國力，同時還應當具備一系列關鍵核心金融要素，其中之一就是強大的金融監管。在系統闡述中國特色現代金融體系時，習近平總書記指出，要加快構建“六大體系”，也包括完備有效的金融監管體系。還提出，金融監管要“長牙帶刺”、有棱有角，實現金融監管橫向到邊、縱向到底。

　　

　　

　　之所以建立現代金融監管體系、加強和完善金融監管受到前所未有的高度重視，主要有以下幾個方面的考慮。

　　

　　

　　第一，當今世界，百年未有之大變局加速演進，國內外經濟金融環境發生深刻變化，世界經濟復蘇分化加劇，增長動力不足，不穩定不確定不安全難預料因素明顯增多，金融風險誘因和形態更加復雜。加上，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生。加強和完善金融監管是有效應對這些挑戰的重要方式。

　　

　　

　　第二，吸取歷史上金融危機的深刻教訓。美國次貸危機爆發的重要原因之一，就是金融監管未能跟上金融創新的步伐，從而導致監管的缺失和監管失效。鑒于此，美國近些年提出的金融監管改革的核心內容，就是創建更加一體化和系統化的金融監管體制，以適應新形勢下金融發展的需要。

　　

　　

　　第三，就我國金融自身而言，現代科技的廣泛應用使金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界等發生重大變化，新老問題交織疊加，形勢更加復雜。金融機構公司治理問題依然突出，金融風險處置機制還不健全，金融法制環境和信用體系建設難度大任務重，特別是，隨著工業化、城鎮化持續推進，金融與實體經濟適配性不足、資金循環不暢和供求脫節等現象相互影響。概括起來，就是中央金融工作會議指出的，我國經濟金融領域各種矛盾和問題相互交織，相互影響，有的還很突出。包括房地產金融風險、地方政府債務風險、中小金融機構風險、外部沖擊風險等在內的金融風險隱患仍然較多，金融服務實體經濟的質效不高（可以理解為金融效率不高），各種金融亂象以及金融腐敗問題屢禁不止，金融監管和治理能力薄弱，金融監管還存在突出的“寬松軟”問題，等等。基于此，更加需要加強和完善現代金融監管。

　　

　　

　　因此，適應推進中國式現代化、建設現代化國家、完成民族復興偉業的需要，必須加快推動金融高質量發展，加快建設金融強國，這就要求進一步強化金融監管，防控金融風險，創造寬松穩定的金融環境，提供有力的金融支持和支撐。在這樣一些背景下，建立現代金融監管體系、加強和完善現代金融監管就具有十分重要的現實意義。

　　

　　

　　

　　二、進一步全面加強和完善現代金融監管

　　

　　加強和完善現代金融監管，根本的途徑，當然還是要深化金融體制改革。2023年3月，基于構建系統完備、科學規范、運行高效的金融監管機構職能體系的目標，著眼于在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效，黨中央國務院發布的《黨和國家機構改革方案》，對金融監管機構、金融監管體系進行了一次較大幅度的改革調整，為更好地履行金融監管職責、提升金融監管效率奠定了體制基礎。

　　

　　

　　下一步，仍然要繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以加強黨中央集中統一領導為統領，以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，堅持穩中求進工作總基調，堅持問題導向，適應構建新發展格局、推動金融高質量發展、建設金融強國的需要，進一步全面深化金融體制改革，建立和完善現代金融監管體系。一是要進一步完善金融監管體制制度框架。核心是加強黨對金融監管工作的集中統一領導，這是做好金融監管工作的根本保證。黨的領導體現在，做好金融監管領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，發揮“總指揮”的作用。要加快建立現代中央銀行制度，履行最后貸款人職責，做好宏觀審慎監管；進一步完善金融監管體系，包括監管機構、監管工具或手段、監管協調機制、行業自律機制等；強化金融穩定保障體系建設，設立金融穩定保障基金，著眼于更廣范圍的金融風險防范和化解，聚焦系統性金融風險的處置。特別是，在金融監管制度設計和結構安排上，要充分考慮未來環境和形勢的變化以及監管體制的適應性，真正做到金融監管制度隨著環境的變化能夠自我調整、自我修復、自我適應，既防止監管松懈及對金融風險的過度寬容釀成金融危機，又避免不計成本的嚴厲管制遏制金融的創新與發展。

　　

　　

　　二是要進一步落實“全面監管”，真正體現監管的全面性。全面加強金融監管是當前和今后一個時期金融監管工作的主要任務。要在完善金融監管體制機制的基礎上，實現金融監管的全覆蓋；要依法將所有的、各類的金融活動全部納入監管，努力消除監管空白和盲區；要運用現代科技手段，適時動態監管線上線下、國際國內的金融業務和資金流向流量，使所有資金流動、所有金融活動都置于金融監管機構的監督視野之內。

　　

　　

　　三是要進一步完善統一監管。統一監管，是現代金融監管框架最基本的要求。自2023年金融監管機構改革以來，國家金融監督管理總局負監管總責，除證券業之外的所有金融機構、金融市場、金融業務、金融服務和金融活動都納入到統一監管體系之中，這樣可以更好地覆蓋新型金融業務及其潛在的非金融機構，金融監管空白、漏洞和灰色地帶問題可望得到較好的處置，也可以有效緩釋我國綜合經營和分業監管的制度性錯配。除此之外，還統一了行為監管，將金融消費者（投資者）保護由中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會三家負責，改為由國家金融監督管理總局一家統一管理；統一了債券發行業務，將國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責劃入中國證券監督管理委員會，由中國證券監督管理委員會統一負責公司（企業）債券發行審核工作；對金融管理部門工作人員進行了統一管理，實現了金融系統隊伍管理的統一性、規范性。現在，除了國家金融監督管理總局以外，中國證券監督管理委員會作為國務院直屬機構，承擔資本市場監管職責。二者之間仍然需要建立統一的方向性監管機制，消除監管扯皮、推諉、監管套利。另外，隨著以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制的建立以及中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備的統籌優化，也需要進一步協調好中央金融監管機構與地方政府設立的金融監管機構之間的關系，共同堅持統一監管的基本取向。

　　

　　

　　四是要進一步完善協同監管。習近平總書記多次指出，金融監管是系統工程，金融監管部門和行業主管部門要明確責任，在市場準入、審慎監管、行為監管等各個環節，都要嚴格執法，并且加強監管協作配合。一方面，金融管理部門和宏觀調控部門、行業主管部門、司法機關、紀檢監察機關等都有相應職責，要加強監管協同。另一方面，要協調發揮好地方黨委金融委員會和金融工委的作用，落實屬地金融監管責任，切實提高金融監管的有效性，防范化解金融風險。

　　

　　

　　五是要提高金融監管的科學性和先進性。要加快推進金融監管的數字化轉型、數字技術賦能，充分發揮數字技術與金融監管更加深度融合的優勢。以互聯網、區塊鏈、云計算、人工智能等為代表的數字技術所具有的信息聯通、覆蓋面廣、智能高效、邊際成本低等特點，高度契合金融監管在解決信息不對稱、擴大監管覆蓋面、提高監管效率、降低監管成本、有效管理風險等方面的需求，可以更有效地支持、支撐金融監管。要加快建設金融監管大數據平臺，開發有關金融監管的智能化風險分析工具，增強金融風險監測前瞻性、穿透性、全面性，推動行政審批、非現場監管、現場檢查、行政處罰等各項監管流程的標準化線上化，不斷完善監管數據治理，扎實推進金融監管基礎設施建設，大幅度提升金融監管的效率和水平。

　　

　　

　　除此之外，還要加強金融監管基礎設施建設，不斷完善金融監管法律法規、規范金融會計統計制度、統籌規劃反洗錢以及金融市場登記托管清算結算、建設金融監管人才隊伍，為金融監管有效運行提供保障。